Понятие гарантий местного самоуправления

Эффективное решение задач, стоящих перед местным самоуправлением во многом связывается с гарантированностью прав местного самоуправления.

Признание местного самоуправления и его прав как одной из ценностей российского конституционного строя Конституция сопровождает императивным указанием на гарантирование местного самоуправления, особо оговаривая гарантии его судебной защиты и запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией и федеральными законами. Гарантирование местного самоуправления служит, стало быть, атрибутом его конституционно-правового статуса и включает в себя как сами гарантии (средства и институты, обеспечивающие реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление), так и процесс гарантирования.

Гарантирование прав местного самоуправления основывается на взаимосвязанном единстве вытекающих из преамбулы Конституции принципов государственно-правовой преемственности народа и его открытости миру. В преамбуле Конституции парные идеи традиционализма и модернизма, автономии и глобализации, уважения и охраны национального культурно-правового наследия и восприимчивости к зарубежному и международного опыту выражены довольно отчетливо.

Гарантии местного самоуправления – это совокупность средств и условий, которые обеспечивают реализацию прав местного самоуправления на защиту.
Существует множество подходов к классификации гарантий местного самоуправления. Так, в зависимости от уровня защиты прав местного самоуправления выделяются:

• международные гарантии;
• федеральные гарантии;
• региональные гарантии;
• местные гарантии.

Наиболее распространенной является классификация гарантий местного самоуправления, согласно которой Система гарантий местного самоуправления включает в себя:

• общие гарантии (экономические, политические, социальные духовные);
• специальные гарантии (или собственно юридические).

При этом, необходимо отметить, что истинная гарантированность местного самоуправления может быть достигнута только совокупностью гарантий, а не каждой в отдельности взятой.

Общие гарантии местного самоуправления
В качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, социальные, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:

• служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;
• обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;
• создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Структуру экономических гарантий составляет экономическая система общества, которая построена на принципах свободы экономической деятельности, многообразия форм собственности и их равноправия, свободы предпринимательской деятельности. Кроме того, к экономическим гарантиям можно отнести право устанавливать на территории муниципального образования местные налоги и сборы и право на возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Социальные гарантии местного самоуправления основываются на положениях Конституции РФ, определяющих, что Россия является социальным государством. В первую очередь социальные гарантии – это реально сложившиеся условия существования и развития местного самоуправления. Они основываются на гарантированности таких прав и свобод человека и гражданина, как право на здравоохранение, образование, поддержку семьи, защиту материнства и детства, а так же других прав, которые осуществляются на местном уровне.

Политические гарантии местного самоуправления:

• установление демократического политического режима в государстве; выборность органов и должностных лиц местного самоуправления;
• система государственной власти, основанная на принципах разделения властей разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;
• самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;
• природа местного самоуправления, заключающаяся в признании за местным самоуправлением одинакового с государственной властью источника – народа РФ, следовательно, признание публичного характера муниципальной власти.

Духовные гарантии местного самоуправления:

• система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом;
• уровень культуры, правосознания в обществе и др.;
• учет национальных, исторических, культурных особенностей, традиций и обычаев конкретных территорий.

Специальные (юридические) гарантии – это санкционированные государством, органами местного самоуправления правовые средства, условия и институты, с помощью которых обеспечивается деятельность местного самоуправления. Специальные гарантии местного самоуправления можно разделить на следующие основные:

• организационные;
• гарантии финансово-экономической самостоятельности;
• судебная защита местного самоуправления.

Содержание организационных специальных (юридических) гарантий определяется следующими характеристиками.

♦ Власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно. Органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах).

В этой связи важнейшей гарантией является исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Кроме того, обособленность местного самоуправления от государственного аппарата проявляется в том, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

Органы государственной власти имеют в определенной степени право контроля над органами местного самоуправления, в частности возможно осуществление контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

♦ Принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).
Следовательно, население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его органи-зационную структуру и процедуры деятельности. Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке консти-туционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, не соответствует Конституции Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления», требуя в обязательном порядке лишь наличия выборных органов муниципальных образований. Образование других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образований.

♦ Принцип учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ).

♦ Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией для решения вопросов местного значения. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

♦ Право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

♦ Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Российской Федерации допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования.

Гарантии финансово-экономической самостоятельности

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет. При этом Закон устанавливает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.

Гарантиями финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления являются следующие:

1. Самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью, ее признание и защита государством. Органы местного самоуправления могут совершать с муниципальным имуществом законные сделки.
2. Органы местного самоуправления создают предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.
3. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Закон возлагает обеспечение минимальных местных бюджетов данными на органы государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
4. Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы.
5. Органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления.
6. Право органов местного самоуправления выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Судебная защита местного самоуправления
В ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления говорится, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации (ст. 133) устанавливает, что местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту.

Примечательным является то, что в отличие от прежнего правового регулирования ФЗ № 131 о местном самоуправлении не содержит положений, прямо указывающих на судебную защиту прав местного самоуправления, хотя в ряде его норм возможность обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления предусмотрена.
Российское законодательство предусматривает различные способы судебной защиты, из которых наиболее значимыми и эффективными в сфере местного самоуправления являются:

• оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на осуществление местного самоуправления;
• оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;
• разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

По мнению ряда ученых защита права на осуществление местного самоуправления в суде имеет двоякое значение. С одной стороны, это муниципальное право граждан, с другой – гарантия местного самоуправления, так как именно она превращает правовые возможности в реальные социальные блага.
По своей структуре право на справедливое, беспристрастное и законное судебное разбирательство имеет сложный комплексный характер. Как правило, выделяют такие основные элементы этого права:

• право на справедливое судебное разбирательство;
• право на рассмотрение дела беспристрастным судом;
• право на публичное (открытое) судебное разбирательство;
• право на рассмотрение дела компетентным судом;
• право на законное судебное разбирательство;
• право на рассмотрение дела независимым судом;
• право на рассмотрение дела судом, созданным на основе закона;
• право на рассмотрение дела в разумные сроки.

Кроме того, правом на судебную защиту могут считаться следующие права:

• на личное участие в судебном разбирательстве; получение решения по делу;
  обжалование решения по делу;
• пользование родным языком; исполнение вступившего в законную силу судебного решения;
• быстрое и официальное уведомление (как правило, в письменной форме) о решении, принятом по любой апелляции, включая юридические основания, на которых принималось решение;
• получение гражданами юридической помощи в этом вопросе.

В практике конституционного правосудия выработаны подходы к определению системы гарантий права на судебную защиту, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме. К числу таких гарантий относятся следующие:

• доступность правосудия;
• требование рассмотрения дел законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда, без предубеждения, полно, всесторонне и объективно;
• соблюдение правил о подсудности; наличие института судебного представительства;
• обеспечение состязательности и равноправия сторон, в том числе наделение сторон достаточными процессуальными правомочиями для защиты своих интересов при осуществлении всех процессуальных действий;
• предоставление государством возможности пересмотра дела вышестоящим судом в случае судебной ошибки;
• обеспеченность со стороны государства исполнения судебного решения и др.